转载请注明“刊载于《电子政务》2019年第12期”。
引用参考文献格式：
陈菲菲，王学栋. 基于区块链的政府信任构建研究[J]. 电子政务，2019(12): 56-64.
信任这一概念，从心理学角度来讲，是指“对不确定性的容忍”，而一旦通过“工具”控制未来的不确定性，就不需要信任。从社会哲学与结构功能主义角度来说，信任是一个社会复杂性的简化机制[1]，由于人类所生存的环境十分复杂，因此必须找出一些简化机制来应对[2]，使社会成员之间的行动达到更好的效率。政府信任是一种特殊的信任，是民众在与政府组织的互动过程中，基于对政府履行职能状况、公共服务水平的一种主观认知，以及对于政府信誉的价值判断。政府信任是政府合法性的基础和来源，对于政府来说尤为重要。
本文将以政府信任为中心，深入剖析当前政府信任构建过程中存在的困境，结合区块链的核心技术，以及去中心化、去信任等特性，具体论证将区块链应用于政府信任构建的优越性，在此基础上，借助区块链探索出一条构建政府信任的技术路径，利用工具理性将信任这一复杂问题简单化，改进政府与社会之间的交互模式与信任状态，为构建政府信任提供良好的基础与环境。
政府作为公共服务的提供者、公共决策的制定者以及公共事务的执行者，其本质具有公共性，要求政府在履行职能的过程中做到并保持公开、公正、透明、可信，需要社会各主体的共同参与、质询和监督。基于此，政府信任方可建立并持久稳固。近年来，由于政府公务信息透明度低、公民政治参与度低[3]、政府公共服务能力弱、政府权力垄断和滥用等因素，导致政府信任缺失越来越凸显，这在很大程度上损害了政府形象，弱化了政府威信与合法性基础，甚至引发政府信任危机。虽然政府努力通过各种方式增强政府信任，但是仍然存在诸多问题与困境，效果并不十分理想。
（一）公权力的信誉风险困境
在古罗马执政官塔西佗所著的史书《塔西佗历史》中有“塔西佗陷阱”一词，意思是说：“一旦君主成为公众憎恨的对象，那么无论他做好事或者坏事，人们都会憎恶他。”“塔西佗陷阱”意味着当政府失去信誉时，无论它说什么做什么，人们都会认为这是谎言和做坏事。一方面，这说明了政府作为特殊的公权力主体，很容易由于个别行为导致公民对其产生不信任感，也就是说，政府失去了信誉。另一方面也反映了社会公众会基于对政府的整体认知来判断政府在个别事件上的可靠度。我国政府也同样面临着“塔西佗陷阱”的风险。由于我国政府在行使公共权力、提供公共服务的过程中存在某些侵犯公共利益的行为，或者处理方式不当等情况，导致社会公众对政府产生不满情绪，影响了公民对政府的态度与看法，在一定程度上弱化了政府信誉。2014年3月，习近平总书记在河南省兰考县县委常委扩大会上，提醒广大干部群体一定要警惕“塔西佗陷阱”，我国存在着一定的公权力失信问题，需要高度重视并下大力气解决。基于此，为了避免陷入“塔西佗陷阱”，我国政府应切实处理好与人民群众之间的关系，打好政府信任的群众基础，防止因为个别事件影响公民对政府的信任感，避免政府失信的风险。
（二）信息的开放共享困境
现阶段，我国政府数据的公开共享程度仍处于低水平状态。一方面，政府公开共享的数据较少。由于区域利益壁垒、部门划分以及各层面沟通不畅等因素，导致政府之间数据开放性低、协调水平低，难以适应开放和共享的数据环境[4]。客观地说，政府系统中缺乏统一的数据使用标准和访问方法，数据兼容性差，这使得从单个部门的业务系统中快速复制数据并应用到其他部门变得难于实施；另一方面，社会之间公开分享数据很困难。政府会出于机密性和稳定性的考虑，对人民生活数据进行选择性披露，如环境数据、安全数据、防灾和减灾数据等，有时会通过设定门槛和附加条款来抑制公众对数据的需求，政府与公民之间存在严重的信息不对称，政府不信任问题越来越严重。
（三）互联网时代的交互困境
一方面，政府公开信息不及时。政府信息公开是政府的基本义务，也是维护公民知情权的体现，能够促进政府与公众的交流与互动，稳固政府信任的基础。一些地方政府通常根据自身利益有选择地披露政府信息，特别是面对突发事件时，政府顾虑较多，隐瞒部分信息，并且不能及时发布消息。然而，在互联网时代，公众可以通过媒体、网站等多种渠道，迅速接收到相关小道消息，如果政府无法在第一时间快速准确地发布权威信息，不能及时与公众有效互动，那么将很难获得公众信任，可能导致政府信任危机。另一方面，在“互联网+”政府治理的时代背景下，社会公众和其他团体等参与度提高，但政府回应不及时。互联网的发展使公民和各种社会治理主体能够随时随地发布信息和发表意见，特别是面对一些与切身利益密切相关的公共政策以及社会关注的热点事件，公众的参与积极性较为强烈，特别希望与政府互动，并期待得到政府及时有效的回应，满足自身的诉求和利益。而一些地方政府仍然坚持原有的传统管理思维和方法，没有做到及时回应公众诉求，或者回应流于形式，问题无法得到实质性的解决，长此以往，公众对政府的信任必然大打折扣。
（四）中心化的权力结构困境
政府是一个中心化的权力系统，掌握着全社会80%以上的数据资源，可以将政府视为一个存储量极大但又高度集中的数据库系统。这种中心化、集中式的数据系统相对于分布式系统来说更容易受到网络攻击，存在数据篡改、伪造等风险，一旦遭遇攻击，便会面临很大损失。同时，传统的政府部门呈现金字塔式的层级组织结构，部门之间存在明确、严格的界限，且存在高成本、低效率、反应迟缓、信息失真等诸多问题，一直广为诟病，对政府行政效果产生了不利影响。更重要的是，中心节点通常占据着更多信息，而且中心节点也通常被设计为具有绝对的话语权，这使得中心节点成为一个不透明的黑盒，而其可信性也只能通过中心化系统之外的机制来保证，不确定性很强。这些问题，都容易对政府信任产生不利影响。
区块链是一种利用块链式数据结构来验证和存储数据、按照时间顺序将数据区块相连、基于密码学的方式保证数据传输和访问安全性的不可篡改、不可伪造的分布式账本。区块链包括私有链、公有链和联盟链三种类型，适用于多状态、多环节，需要多方共同参与协同完成，多方互不信任，无法使用可信第三方完美解决的场景，而政府信任的建立与维护需要实现信息公开、透明可信、防篡改可追溯、权力制约以及多方协同参与，区块链的适用准则恰好与政府“公共性+信任”的价值追求完美契合。区块链是一种全新的分布式基础架构与计算范式，是对数据存储、管理及应用技术的革新，借助区块链对政府进行数字化改造，将对重塑政府与公民之间的信任关系产生重要影响[5]，具有极大的优越性。
（一）有利于实现信息的公开透明，为构建政府信任提供安全可靠的环境
政府作为社会治理和公共服务的主体，其管理过程是否公开透明，是否安全可靠，不仅会影响公共服务满意度，而且会影响社会公众对政府部门的信任，同时也关乎着政府信息的安全。一方面，区块链技术将促进政府内部的信息共享，促进政府事务的公开性和透明度。作为分布式数据库，区块链使对等网络中的每个参与者能够读取和存储数据，并且任何数据的更新都将同步到整个网络，实现政府内部或政府与公众等多主体之间的数据交流与共享。另一方面，区块链技术本身具备的不可篡改、非对称加密能力、数据可追溯等特性，有助于保护公共信息，维护政府数据安全可靠。
首先，区块链特有的共识算法可以防止数据的篡改和伪造。在区块链中，共识算法从设计上保证了数据一旦上链即几乎无法被篡改，除非攻击者能够控制全系统绝大多数节点（多数情况如比特币需要控制超过全网51%的节点），才能使篡改行为被区块链网络所接受，但是攻击过程会被全网见证，人们不会再信任这套系统，该系统的信任机制随即崩塌，系统失去价值，攻击者为控制节点而投入的大量资金和时间成本便无法收回，所以一个理性的个体不会进行这种类型的攻击。
其次，区块链中的非对称加密技术可以满足信息所有权验证和信息安全性的需求，提高了政府数据库遭受攻击和信息泄露的技术难度，以比特币为代表的诸多区块链的加密技术仍为现阶段的顶级机密技术之一，以目前的技术发展水平难以攻破，即使未来技术上有突破（如量子计算机时代到来），可以攻破现有加密手段，届时区块链只需进行一次“硬分叉”便可将加密技术进行更新。
再次，区块链能够基于分布式的性能对数据进行多次备份，有效增强了数据的安全性。
最后，虽然区块链的一大优势在于公开透明，但是政府作为一个特殊的主体，并非需要完全彻底地暴露于阳光之下，在特定场合、特殊条件下，依然需要针对某些群体进行适当的信息保密，以维护信息安全，防止重要信息泄露。通过建立私有链的方式，利用区块链的加密技术优势，政府能够根据客观情况选择仅对享有知情权的主体进行信息披露与公开，从而达到保障信息安全的目的。
综上所述，通过以上安全保障，能够构建起一条牢固的网络“信任链”，为构建政府信任营造一个安全可靠的基础环境。
（二）有利于政府与公民的良性互动，从根本上为政府信任搭建群众基础
政府作为公权力的执行机关，是公共政策的制定者和公共服务的提供者，其本质属性要求政府充分实现公共性，以公共利益为中心，尊重公民权利，履行公共责任，增进社会公平，增加社会福利。区块链的使用可以有效地实现多中心参与、多主体治理、点对点平等、信息对称、数据自治等，从根本上再造政府与公民之间的良性互动关系，重塑政府信任[6]。
首先，区块链的去中心化与分布式能够实现社会治理过程中的多中心参与，并使得各个主体处于平等地位，改变了以往政府在国家治理体系中的绝对中心状态。
其次，区块链点对点（P2P）技术的运用能够实现社会各个主体的直接连通，无需依赖任何中介等信用第三方，便可建立点对点的信任通道，根据自身需求在区块链上接收、查询、存储、交换信息，实现多中心协同参与，有利于形成数据自组织网络，满足了政府由社会管理向社会治理方式转变的要求。
再次，区块链的共识机制要求各主体之间遵守共同协议并履行义务，共同管理和协调整个网络体系，共同维护和监督数据的安全，自发协调地形成有序的自组织网络，政府的角色和作用也从最初的领导者变为积极的协调者和参与者。
因此，区块链形成的新信任网络有助于实现公民和政府之间良好的合作秩序，在相互信任、平等合作的基础上进行有效沟通和深度对话，有利于利用技术手段从根本上主动构建政府信任。
（三）有利于提供优质高效的公共服务，塑造良好的政府信誉形象
区块链的智能算法能够实现政府公共服务的智能化，提高政府公共服务效率和水平。
首先，区块链的应用可以促进政府部门组织结构的扁平化，有利于在很短的时间内快速传播或识别有关社会事务或治理实践的各种活动和信息。上级政府部门的指示可以直接、快速地传递到下级政府部门，也可以快速收集基层直接发送的关键信息。
其次，区块链通过信息集成和流程优化，在产权保护、教育、公证、物流、医疗、投票等方面发挥积极作用，形成智能化社会，有效降低信任成本，同时减少多余的人力流程，提高处理行政事务的效率，推进公共服务的智能化、高效化。政府公共服务效率的提升以及质量的提高，有利于为公民提供优质便捷的公共服务，满足政府深化行政体制改革的需求，树立起政府在公民心中的良好形象，改善政府信任。
（四）有利于促进权力去中心化，通过权力制约保障政府信任
传统的政府权力结构呈现中心化的金字塔型，中心化系统的所有数据都来源于数据中心，数据中心拥有至高无上的权力，数据的存储逻辑全部由中心决定。然而，权力的集中必然带来权力的过度使用和权力的腐败，数据可以很轻易地被篡改，而且权力中心有权决定哪些数据公开、哪些数据不公开，有权决定何时与公民进行互动以及如何进行互动，这样一来，公民与政府之间形成了严重的信息不对称，公民缺乏话语权，处于弱势地位。去中心化是区块链与过去其他数据库的最大不同之处，也就是说，区块链中的数据是分布式存储，没有所谓的中央存储数据库，数据库由所有网络节点共享，并由整个网络共同监督。区块链要求多方参与，并且参与各方都具备预先规定好的写入权限，大大压缩了政府的自由裁量权，有效防止政府的权力垄断，防止政府权力对公共权益的侵犯，维护公共利益，树立政府威信。区块链具有强大的社会透视功能，使隐藏在“隐形斗篷”下的权力滥用行为无处可藏，每个节点相互制约和监督，形成一个去中心化的数据自治网络，使得政府的服务更加公平、公正、可信，从而保障政府信任。
综上所述，将区块链应用于政府信任构建，既能满足公众对政府信息及相关业务系统透明性、安全性、可靠性以及便捷程度等方面的技术信任，又能满足公众对政府优化公共服务能力与意愿的价值信任[7]，有利于政府与公民之间关系的良性发展，推进政府执政能力的提高，为构建政府信任创造安全可靠的环境，并打下坚实的群众基础。
政府信任缺失并非朝夕之事，必定有一个过程。同样地，政府信任的构建也需要根据一定的逻辑逐步开展。总体来看，基于区块链构建政府信任，应从政府职能的前端到末端，逐层搭建，将区块链应用于政府公共服务、多方参与、信息共享、监督反馈等节点，将政府信任的构建交给技术工具，将复杂的政府信任问题简单化，提高政府履行职能的水平和效率，促进多中心良性互动，真正实现政务公开与信息共享，全方位监督反馈，构建起逻辑清晰的政府“区块信任网”，形成基于区块链的政府信任生态。
（一）建立点对点数据交换网络，促进政府职能提质增效
传统的政府各机构之间表现为上下节制的层级组织结构，信息层层传达，政策自上而下推动实施，这种金字塔式的组织架构使各个层级、各个机构主体之间存在严格的界限，信息无法及时传达到各个节点（机构），且经过多层传达和信息过滤，信息在传递过程中逐渐失真，背离原政策本意，政策无法有效施行。
在此，我们应建立一个基于P2P网络的数据交换模式，利用区块链在政府各机构主体之间建立关系网络，在这个网络中，不存在任何服务器、中心化服务及层级结构[8]，每一个节点彼此对等，不同的两个参与方能够通过P2P网络进行点对点的信息交换与业务沟通，确保某一节点能够及时地将信息准确传递给其他节点，且有效避免信息在层层传递过程中的低效和失真问题。如图1所示，每个机构为区块链上的一个节点，机构1到机构n的逻辑主体可以抽象为财政部门、税务部门、教育部门、监察部门、公安部门、安全部门、文化部门，等等，每个机构主体都有一对公钥和私钥，以确保敏感信息在不同机构主体之间传递的安全性，同时授予不同机构之间在P2P网络中的信息获取和处理权限。各机构之间根据实际需要签订电子协议，通过电子协议最大可能性地确定不同机构主体所享有的权利和应承担的义务。各机构主体之间不需要一个连接中心或任何中介，即可通过P2P网络实现点对点连接、交换信息、相互通信和协调，通过区块链系统的共识机制和智能合约功能，实现点对点、点对多点的信息路由和信息传递[9]。整个网络由各个节点共同维护和管理信息，与传统中心化网络相比，P2P网络将大大缩减各机构之间沟通交流的中间环节，避免了数据的多次重复采集与重复加工，压缩了人力、物力、财力与时间成本，是提升政府行政效率和社会治理水平的有效技术手段[10]，有利于提高政府公共服务的品质与效率，提升政府执政能力，改善政府形象，进而增进政府信任。
（二）构建多中心协同模式，实现多方主体良性互动与相互信任
基于区块链构建多中心协同模式，可以促进多主体良性互动，改善政府信任。通过前面图1所述的点对点数据交换网络，某个信息能由某一节点通过点对点方式传输给其他单一或者多个节点，初步改善数据分享效果。图2为基于区块链构建的多中心协同模型，通过协同模式，信息上链后能够在该区块范围内迅速实现全网公开，区块链网络内每个节点可以随时、自由地查询到已上链的信息，无需再向某机构提出单独的查询信息申请，这样可以最大程度避免信息传递失真问题，大幅提高信息传递效率。该模式主要可以适用于两个场景：一是政府间各机构主体的多中心协同，通过各机构主体的共同讨论、协商等达成一致信息；二是广泛意义上的多中心参与或准去中心化，是社会各主体，包括公众、企业、各种组织等共同参与到公共事务的治理中，实现多元参与和共同决策。
图2 基于区块链的多中心协同模型
场景一：政府机构主体的多中心协同。这种协同模式实质上是一个由多个主体组成的联盟链，基于此可以对信息进行存储、交换和共享。在此场景下，联盟链上的各个主体可以抽象为政府间的具有较多联系的机构主体，联盟链节点之间通过协商，达成一定共识，并共同维护该共识，在共识机制下，根据多方主体的实际需要和权限形成智能合约，智能合约在区块链上自动运行，单一或少数节点无法终止该智能合约的运行，当由于实际情况需要对该智能合约进行一定修改时，需要由多个节点共同决定后方可对现有合约进行修改。智能合约可以实现各节点之间直接对接，并进行信息共享、交流、传送、存储和管理。联盟链上的各个节点共同维护、监督上链信息，只有当某节点信息与其他信息保持一致时，该节点才可以将自身需要传输或共享的数据上链，这样可以保证链上信息的可靠性和非重复性。信息上链时由特定加密算法进行加密并加盖时间戳，各节点可以根据手中私钥，对链上信息进行查询、获取等操作，已上链信息不能被单一或少数节点篡改，只有在多数节点达成一致的前提下，方可对链上信息进行修改，且修改记录会被在链上永久记录并保存。在此基础上，一方面，各机构主体可以通过合作、协同等方式，就各种问题进行讨论、协商，最终达成一致，从而保证决策的科学性与准确性；另一方面，区块链上的各节点有权利和义务共同监督和维护链上数据，数据的形成来源可追溯，通过技术手段，最大程度地保证了信息的可靠性，从制度和根源上形成有效的多方信任基础，从而极大地提高了政府的信任度。
场景二：社会多主体共同参与公共事务讨论决策。这一场景适用于社会群体共同参与公共事务讨论与决策的情形，决策结果由社会全体共同决定和掌握，应用范围具有一定限制，可用于诸如投票表决、投票选举、共同协商行业准则、共同签订协议等等。此时，各个逻辑主体可分别代表公民、企业、社会团体等，各个节点均可直接参与某项公共事务，主张自己的意愿，并通过区块链网络实现全节点之间的信息实时同步共享，共享信息记录在区块链网络上，各节点可随时从区块链网络中获取信息，链上信息的不可篡改性和可追溯性，又能够保证最终结果的真实可靠，确保政府信息的可信性，保障政府信任。
（三）构建政务公开与信息共享平台，形成政府信任网络
为了进一步改善数据共享效果，促进数据公开，应该基于区块链技术构建政务公开与信息共享平台，形成政府信任网络。如图3所示，从信任网络内部来看，是连接政府各个机构的数据共享和管理平台，各政府机构基于区块链进行多方协同，进行全面信息交流与沟通，对数据资源进行讨论梳理并达成一致，基于区块链的共识机制，根据需求推动数据资源“上链”[11]，形成数据共享平台，在此实现数据的存储、更新、交换、查询等功能。从信任网络外部来看，是政府各机构主体对外界进行数据公示的政务信息实时公布平台，该平台同样有多个主体节点，主体1到主体n可以理解为公民、企业、社会团体、其他组织等的抽象形式，利用区块链网络，各主体节点可以实时从数据平台获取信息。总体来看，整个网络系统以内部数据共享和管理平台为核心，一方面，将上链数据向社会各主体公开，实现资源共享，尤其是与民生息息相关的政务、养老、医疗、社保、教育、便民等信息，社会各主体可根据需要查询、存储所需信息，有利于树立阳光、透明、可信任的良好政府形象；另一方面，通过区块链网络能够建立起一个高效协作的政务联动管理系统，实现互联互通、办公数据化、监管全覆盖，促进政务数据公开、透明、规范运行，改善政府信任构建的技术环境基础，大幅提高政务处理效率，从而有效增进公民对政府的信任度。
图3 基于区块链的政府信任网络
（四）构建多主体监管反馈参与机制，维护政府信任生态
区块链是多主体共同参与的分布式账本数据库，基于区块链的政府信任网络实现了政务信息管理的优化，较好地利用区块链结构将政府各机构主体与公民及其他社会团体联结在一起，基本上实现了政府内部各机构的交流互动，以及政府与外部主体之间信息的可靠传递。但是政府在实现信息共享、能力提升、多中心协同互动的同时，仍需要接受社会各主体的共同监督，需要自下而上的信息反馈与社会参与，才能形成一个双向、全面、畅达的交互环境，形成较为完整的闭环系统，全方位建立和维护政府信任。区块链的防篡改、可追溯特性使得链上的所有信息活动都可查询与追踪，自动形成所有成员的信用档案，能够最大限度地实现社会成员对政府等交往对象的监督[12]。图4便是一个基于区块链的政府信任生态系统，该系统可以实现以下两方面功能：
图4 基于区块链的政府信任生态系统
第一，社会各主体对政府机构的政务公开实现监督和反馈。基于图4所示的生态系统，各主体可以对政府制定的政策和政务信息进行监督反馈，例如，各主体可以对政府的某一政策或者政务处理情况进行量化打分，也可以从自身利益角度出发提出意见建议，各主体的量化打分和意见建议会在区块链全网进行公开。社会各主体的监督反馈，有利于倒逼政府提高执政能力，不断优化政府效率和服务质量，从而增强群众对政府的信任程度。
第二，社会各主体参与政策的讨论与制定。政府在计划制定或者修改某项政策时，可以利用区块链系统向社会进行公示、征集意见、听取民意，各社会主体根据自身情况参与政策的讨论与修改，见证政策的形成过程。这样一来，社会各主体意见可以为政府政策的制定提供重要参考，从而使政策更加贴近民生需要，形成良好的社会舆论效果，树立良好的政府形象，提高社会各主体对政府执政方式和服务效果的评价，进而增进全社会对政府的信任度。
在这一信任生态系统里，涵盖社会各层面、各行业的多个主体，在多中心协同，政府、企业、社会组织、公众等多主体共同参与、录入信息以及信息共享的基础上，利用区块链建立多主体监督反馈环节，各主体不仅要对自己录入的数据信息负责，同时需要共同承担政府数据区块链的监管责任[4]，从而共同维护整个数据环境。整体来看，各主体在基于区块链的信任生态系统内根据共识享有权利、履行义务，不断地交流、磨合、互动，共同促进生态系统的发展与成熟，逐渐形成一个良好的政府信任生态环境，维护政府信任的持久生命力。
政府信任是政府良好形象的基础，是政府合法性的来源。政府公共服务水平的提高、政府与社会各主体的良性互动、政务公开与信息共享以及全方位的监督机制，对于政府信任的构建与维护极其重要。本文从政府服务的前端到末端，条分缕析，将区块链作为技术基础，针对政府信任构建的各个关键点，搭建政府信任模型，层层推进，逐步深入，逐渐开放拓展，最终建立起一个有利于构建和维护政府信任的生态网络，利用工具理性实现去信任化，将复杂问题简单化，为实现政府信任提供了一条较为可行的思路与方法。
本文仍然存在较大的局限性。一方面，区块链发展时间较短，虽有广阔的发展前景，但现阶段应用仍然较少，因此存在自身的局限性，将区块链应用于政府信任的构建需进一步探索。另一方面，本文分析了基于区块链构建政府信任的路径，提供了一种思路和实现模式，但在实际应用过程中必然更加复杂，且涉及多重利益的权衡，需要更多专业技术的介入。然而，将区块链运用于政府信任的构建，具备高度的优越性，具有极强的应用价值，若能进一步广泛深入探讨，加强技术研究，将会为政府信任的构建提供一条切实可行的道路。
（略）
陈菲菲（1991—），女，山东青岛人，行政管理学硕士，研究方向：公共管理。
王学栋（1970—），男，山东临沂人，行政管理学博士，教授，研究方向：公共管理与行政法治。
