地方政府深化“互联网+政务服务”的实践逻辑

发布时间：2019-12-14 13:23:15 作者：

摘要：在互联网时代，用户体验的重要性越来越凸显，已成为政府改革需要面对的重要问题。在过去，到政府部门办事情所感受到的不好的体验成为长期以来人们所诟病的问题，公民作为用户的最直接的体验并没有得到充分的重视。随着数字化时代的到来，把互联网技术更加深刻地嵌入到公共服务中来，全面提升公民的用户体验成为各地深化“互联网+政务服务”的重要出发点，并产生了积极的效果。这对于全面深化政府体制改革和推进治理能力的现代化有积极的意义。

在2019年全国人大会议上，李克强总理在政府工作报告中特别提到，深化“互联网+政务服务”，各地探索推广一批有特色的改革举措，企业和群众办事便利度不断提高。这是对近年来各地在深化“互联网+政务服务”改革方面的总结与肯定。自2016年以来每年全国人大的政府工作报告中有关深化“互联网+政务服务”、为百姓和企业办事提供最大便利的改革都会被强调。在中央政府的大力推动下，近年来各地政府结合本地实际，围绕深化“互联网+政务服务”进行了一系列的改革探索，并取得了明显的效果。然而，“互联网+政务服务”不是简单地把互联网技术嵌入到政务服务的过程中来，其中蕴含着深刻的“用户体验”逻辑。

一、用户体验：“互联网+”时代政府改革的新问题

“顾客至上”曾经成为政府改革中一个流行的口号。进入20世纪60年代以来，随着各种经济社会问题和危机的凸显，公众对传统官僚制僵化、无效率的不满越来越明显。必须改变政府高高在上、以自我为中心的官僚机构的形象，把政府转变成为负责任的“经理和管理人员”，全面、持续地收集和分析客户的期望，建立长期稳定、经济上有利的客户关系。在这种“顾客至上”理念的指引下，20世纪80年代，一场以分权、竞争和激励为改革内容的“新公共管理运动”，从英国开始，随后在西方国家，最后几乎席卷全球。新公共管理被认为是在系统中为体现作为顾客的公民的声音创建一个系统性保障，从而被认为开创了一种全新的公共服务范式。然而，“顾客至上”的理念却忽略了一个重要的问题，那就是公民与政府打交道过程中的体验。随着新公共管理改革的不断推进，这一问题日益凸显，公民与政府打交道呈现出越来越难以忍受的、糟糕的个人体验。新公共管理改革导致了政府成为一个离散化的松散体系，公民不得不疲惫不堪地游走于彼此隔离的政府“竖井”，耗时耗力地重复提交材料，这引发了公民对公共服务的不满。越来越多人认识到，公民在与政府交往的过程中的个人体验和感知很大程度上影响着其对公共服务的满意度。

随着互联网的迅速发展并日益渗透到人们的日常生活，用户体验作为一个核心的概念被越来越强调。在很多人看来，“以用户为中心”而不是过去的“以顾客为中心”才是互联网时代组织生存的法宝。甚至在一些人看来，在互联网时代，用户决定了产品和服务的生死，缺乏用户思维，得不到用户的认同，所有的一切都将无从谈起。因此，如何最大程度地挖掘用户、吸引用户和留住用户是一个根本性的目标，而要实现这一目标必须千方百计地满足用户需求，提升用户体验。受到这一新的理念的影响，不少国家越来越认识到，互联网为改变新公共管理以来公民不满的个人体验提供了新的机会，用户需要被置于发展和提供电子公共服务的中心，把公民视为用户，不断提升公民的用户体验，成为很多国家电子政务实践中越来越突出的导向。进入新世纪以来，尤其是近几年，互联网技术突飞猛进，政府数字化转型的步伐大大加块，政府通过数字化平台向作为终端用户的公民提供公共服务和实现政民互动，公民即用户的概念更加深入人心，满足公民的需求，创造最佳的使用体验成为政府数字化转型和政府改革效果的决定性因素。

对于政府的数字化公共服务而言，从用户的角度来说，公民良好的个人体验主要体现在两个方面：一是对公共服务有效性的个人体验，指的是公民能够以最小的时间和劳力成本获得政府的相关服务。政府作为一个整体，快速地响应终端用户的需求。一些跨组织的基础网络数据库得以建立，公民作为用户，只需要进入单一的端口，就可以迅速地和各部门建立联系，部门之间可以无缝对接各种服务，而不需要公民一次次地重复提交相关材料；二是对政府数字化应用便利性的使用体验，也就是从技术层面来说，公民在使用数字化终端、平台和程序方面所感受到的轻松、方便的体验。这种便利性首先体现在移动性方面，公民能够在任何时间任何地点使用；其次是易用性方面，也即是公民在使用方面不存在任何技术上的障碍，哪怕是对于那些“数字边民”来说。可以看出，在互联网+时代面向“用户体验”的改革既包含政府组织、体制和文化的深刻转型，也包含治理手段和技术的全面革新。

二、曾经的体验：到政府办事跑断腿、磨破嘴

在中国，和其他国家一样，公民作为用户的体验一直以来没有得到足够的重视，也没有成为政府改革的核心和目标，与政府打交道中的不良体验让不少人印象深刻，到政府部门办事难成为长期以来公众所诟病的一个重要问题，甚至屡屡成为舆论关注的热点问题。公民和企业需要不断往来于政府不同部门、反复提交各种材料，往往需要耗费大量的人力和时间成本才能把相关事项办理妥当。尽管受到西方政府改革的影响，自20世纪90年代以来，简化政府流程、提高服务效率也一直是政府改革的重要内容。各地纷纷建立了各种形式的一站式政府服务中心，如“政府服务中心”“便民服务中心”“政务大厅”等等，代表着新型行政审批制度在中国的兴起。近年来，随着服务型政府建设和行政审批改革的推进，为了提升到政府办事的便利性，一些地方积极改革政府机制，转变政府职能，提出了诸如“两集中、两到位”等一系列有针对性的举措，简政放权的改革一直在深化，这些改革在不少地方取得了不错的效果，有效地提升了到政府办事的便利性。

尽管创造便利的办事环境的改革一直在持续，但改革所带来的效率提升却并未与公众的经验性感受形成一致。到政府部门办事“跑断腿、磨破嘴”现象依然是社会反映强烈的痛点，各种奇葩证明的新闻报道常常引起舆论的广泛关注，“一长四多”问题（办理时间长、中介多、收费多、盖章多、评估事项多）依然没有得到根本的解决。多头跑路，重复递交材料，企业和群众奔波于政府各个部门、耗时耗力长期以来依然是到政府部门办事的常态。以企业到政府部门办事为例，2013年一项针对1500多家企业的调查显示，每一企业每年平均向政府部门申请审批项目近18个，单个项目涉及相关的部门平均为5.67个，审批程序平均为9.4道，审批时间最长项目的平均值为170多天，最长竟然将近1500天。其中最典型的是社会投资项目审批，用时长、涉及部门多、审批程序繁杂，一般需要经过土地出让、方案设计、设计审查、施工招标等4个阶段，相关事项近二三十项，涉及规划、国土、消防、气象、人防、环保、质监、水利等10多个部门，企业需要向不同的部门重复交审核材料，审批时长可达200个左右工作日(不包括针对项目投资单位的前期工作时间)。商事登记审批也存在着类似的情形。在个人办事方面，一些日常性的事项通常也要来回跑多个政府部门，重复递交多份证明材料。如办理商品房组合贷款以及纯公积金贷款往往要跑9-10个部门，不动产交易登记，居民水、电、气过户等都要跑好几个政府部门。企业或个人耗费大量的时间和精力来回穿梭于各个部门，甚至不少时候遇到“门难进、脸难看、事难办”的困境，与政府打交道成为长期以来不少人头痛的事情，这种体验在很大程度上影响着公众对政府的直接感知和对改革成果的获得感。尤其是随着近年来各地经济社会的转型发展，人们对政府的办事效率、便利性和服务意识有了更高的要求，进一步凸显了这一痛点。

三、用户体验：各地深化“互联网+政务服务”的切入点

十八大以来，回应人民对美好生活向往的改革理念被前所未有地强调，让百姓有更为切身的感知和体验，回应长期以来到政府办事难的痛点成为政府改革的重要动因。而近年来不断发展的互联网技术为新的改革提供了契机，伴随大数据、云计算、移动应用程序（APP）等在商业领域越来越广泛的应用，并创造了良好的用户体验和价值，充分发挥互联网的优势，推动政府数字化转型，把新技术与公共服务更加有机地结合起来，让公民感受到最佳的用户体验，不断深化“互联网+公共服务”成为近几年最为重要的改革趋势。中央政府近年来出台了一系列相关的政府文件，以信息化技术为支撑，以“放管服”改革为主线，全面推进相关改革，让群众和企业到政府办事少跑腿，甚至不跑腿，让公民作为终端用户享受数字化公共服务所带来的良好的个人体验，彻底解决长期以来到政府办事难的痛点。

为了响应中央的改革精神，回应新的经济社会环境下公众对便民服务日益强烈的期待，地方政府积极探索深化“互联网+政务服务”的新路子，掀起了一场直面群众和企业办事难这一痛点的改革浪潮。其中浙江省于2016年底正式启动的“最多跑一次”改革无论是改革的力度、深度还是影响力无疑是最具代表性的。这一改革从一开始就把切入点完全指向群众和企业到政府办事难这一痛点，把全面提升到政府部门办事的切身体验和感知作为改革的目标，“从群众的角度思考政府改革，用群众的语言设定改革目标，以群众的感受确立为改革标准”。改革设定了“最多跑一次”的结果目标硬约束，也就是群众或企业到政府办理一件事情，在申请材料齐全、符合法定受理条件时，从受理申请到形成办理结果全过程只需一次上门或零上门。实现“最多跑一次”最关键的是不断深化“互联网+政务服务”，让“数据”和“干部”真正跑起来，让群众“少跑路”“不跑路”。为了实现这一目标，改革集中解决几个关键“堵点”：一是打破信息孤岛，实现深度共享。全面打造全省统一的公共数据共享和交换平台，建立各层级、各部门、各相关组织全面联通和无缝对接政务服务“一张网”，网上办事实现“全程在线、一网办理”；二是打破流程和权责重叠，实现全面集约。“一窗受理、集成服务”，全面对接前台流程职能整合，实行前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件的模式，业务全程电子化流转；三是打破标准、规范离散，实现高度统一。统一办事目录、办事规范，统一数据标准和业务流程，打造一体化经办平台；四是打破线上线下隔离，实现全面融合。通过代办点、自助服务终端、应用程序、村干部集中服务等形式，实现就近办、异地办，实现网端推送、快递送达，让公民获得最佳的使用体验。

表1 近年来各地深化“互联网+政务服务”的典型经验和做法

除了浙江以外，不少地方政府在结合自身实际以办事难的体验为切入点，在深化“互联网+政务服务”方面探索出了一些有特色、有效果的做法和经验（具体见表1），如2017年12月，为了打造“贸易投资最便利、行政效率最高、服务管理最规范、法治体系最完善”的城市，上海市启动了优化营商环境专项行动计划，针对企业办事难这一核心问题，以办事全流程便利为目标，推动政府服务理念转变和系统性流程再造。就企业开业面对的全流程环节事项，提供一键式、一站式便捷服务，实行时限办理；2017年以来，江苏省大力推行“不见面审批（服务）”改革，通过“网上办、集中批、联合审、区域评、代办制、不见面”等，全面推进政务服务“一张网”建设，“网上办”，营造最便利的办事环境；湖北省武汉市于2017年3月启动“马上办网上办一次办”改革，厘清、明确“马上办”“网上办”“一次办”事项清单，通过机构集成、流程集成和数据集成，实现到政府部门办事少跑腿、零跑腿；早在2014年，广东佛山市就针对群众和企业到政府办事难的问题，推出“一门式、一网式”做法。充分发挥“互联网”的技术特征，通过简政放权、数据共享、流程整合、审批标准化和业务协同，实现只进一个门就可以办理各项事情，只上一张网就可享受全程服务的政务服务新模式；天津滨海新区同样在2014年就开始推行“一枚印章管审批”的做法，成立审批局，减少、整合审批权限，通过整合职能、优化流程等改革，将所有必要的审批都集中到一起，最大化减少群众跑路。此外，一些地方，如福建省厦门市的“多规合一”等改革也同样引人关注。

四、面向用户体验深化“互联网+政务服务”改革的意义

各地深化“互联网+政务服务”的探索体现了地方政府在新的背景下可贵的改革精神和行动力，敢于直面痛点，把改革的目标回归到公共利益和人民群众的本源，基于使命驱动，而不是自身最大化的利益激励来推进体制变革，从政府内部入手，深刻检视自身职能、权责中存在的问题，推出了一系列“能叫得响、立得住、群众认可的硬招实招”。尽管各地在一些具体的做法方面存在着差异和不同的侧重点，但是，与过去所有的地方政府从自身的角度出发的改革相区别的是，这些经验和做法在改革指向和改革逻辑方面具有高度的一致性，那就是把公民视为终端用户，把公民最真实的感受放在了核心地位，对推进政府治理体系和治理能力的现代化有重要的意义。

首先，从最直接的效果来看，各地深化“互联网+政务服务”的实践探索极大地改善了公民到政府办事的体验，有效地解决了长期以来群众和企业反映强烈的问题。这些改革大大地缩短了群众和企业到政府部门办事的时间、大量地减少了向政府部门重复提交材料的数量，越来越多的与百姓密切相关的日常事务实现了“最多跑一次”“只进一扇门”“一网通办”，甚至“零跑腿”“不见面”。以江苏省“不见面审批”为例，经过半年左右的改革，“开办企业3个工作日内完成、不动产权证5个工作日内完成、工业建设项目施工许可证50个工作日内完成”的目标达成度就高达97.9%。2017年10月份的调查显示，在改革启动半年后，浙江省“最多跑一次”的实现率达到了82.60%，企业和群众的满意率达到95.71%。同样，佛山市推行“一门式、一网式”政务服模式后，90.9%的个人日常事项可以全流程网上办理，百姓满意度高达99.93%。其他几个地方的改革实践也产生了类似的积极效果，可以说，到政府办事难的痛点得到根本解决。

其次，从制度创新的效果来说，这些以公民“用户体验”为中心的改革经验和做法成为“互联网+政务服务”创新中的鲜活样本，产生了强烈的示范效应并促进了各地在制度创新方面的相互学习。从“用户体验”为切入点的改革强调具体的、实在的、可操作性的改革措施。正因为如此，这些经验和做法才被中央政府高度认可。以“最多跑一次”改革为例，2018年1月，中央全面深化改革领导小组第二次会议专门审议了《浙江省“最多跑一次”改革调研报告》，并建议向全国推广这一经验，这一改革也被写入当年的国务院政府工作报告。2018年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，以上六个地方的典型经验和做法被以附件的形式向全国推广。2018年6月国务院印发的《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》，其中不少内容就是吸收了以上各地的经验和做法。这些经验和做法也为其他地方深化“互联网+政务服务”提供了非常有价值的借鉴和启示。各地政府将其他地方的经验和做法与自身的实际有机融合，进行差异化探索，在全国掀起了一股提升公民办事体验的改革浪潮。

最后，从深化改革的效果来说，这些经验和做法有效地倒逼着地方政府理念、职能、权责和行为模式深刻转型，撬动着地方政府体制的全面深化改革。“用户体验”至上意味着必须从理念上真正实现从“以政府为中心”向“以人民为中心”的转变，把用户的利益、用户的体验、用户的感知作为出发点和归依。对于政府来说，数字化的“终端用户”无疑是人民，这既包含群体意义上的“人民”，也包含个体意义上的“人民”。人民最直接的便利、最真切的感受、最实惠的获得是深化“互联网+公共服务”最重要的标准。这些地方在深化“互联网+政务服务”过程中，在更好地把新的技术和应用嵌入到政府治理过程中的同时，更重要的是以巨大的勇气和魄力推进一场“刀刃向内”的政府改革。进一步推动简政放权，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，最大限度地减少对微观事务的介入，把不该管的回归给市场与社会，把该管的管到位、管好。推动政府内部流程再造，集成政府服务，实现不同部门之间的无缝对接，以机构集体行动的框架和最简约化的方式实现共同目标。这些改革需要地方政府整体的顶层设计，更需要自上而下强有力的推动，这无异于一场政府的“自我革命”。

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参考文献：略

作者：浙江财经大学公共管理学院钟伟军王巧微

来源：《湖南行政学院学报》2019年06期

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