宋开成：数字政府，创新“徐行” ——徐汇数字政府建设路径与经验分享

发布时间：2019-12-12 15:27:11 作者：

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2019年11月28-29日，由中国社会科学院信息化研究中心、北京国脉互联信息顾问有限公司、清华大学国家治理研究院联合主办的“2019智慧中国年会”在北京隆重召开，以“数字化转型——共识与策略”为主题，来自全国部委、省、市、区县电子政务、智慧城市、大数据主管领导、行业专家、企业代表、主流媒体等齐聚一堂。其中，28日主论坛有近800名嘉宾到场，更有近6000人同步收看直播。

本文系上海市徐汇区行政服务中心主任宋开成于11月28日下午在“2019智慧中国年会”主论坛上的演讲，内容通过现场速记整理，未经本人审核。

「上海市徐汇区行政服务中心主任宋开成」

智慧中国年会充满了智慧，既然在理论上已经充满了“阳光雨露”，接下来留给我们的就是“茁壮地成长”。个人理解数字化转型正当其时，但也面临巨大的困难和挑战。面对困难和挑战唯有改革者进，唯有创新者强，唯有改革创新者胜。徐汇在改革的路上也做了一些探索和实践，今天借此机会简单地做三个方面的汇报：徐汇区数字政府的建设模式、建设路径、未来的建设方向。

一、徐汇区数字政府建设模式

围绕国家建设数字政府与一体化政务服务平台的总体部署，徐汇区探索建立“一体两翼”的数字政府建设模式。

所谓“一体”就是指行政服务中心、城市运行中心和大数据中心“三中心一体”：（1）以区行政服务中心为“前台”，打造数字政务服务，实现人与服务线上线下无缝交互；追求的是精简化，能简则简推动改革。（2）以城市网格化综合管理中心为“中台”，实现城区“事件”的精准感知；追求的是精细化，应细尽细，从发现到处置是完整的闭环。（3）以大数据中心为“后台”，通过上下对应、前后联动与共建共享，以城区的人、服务、事件的大数据反哺“前台”与“中台”运行；追求的是精准化，用最小颗粒化来推动数据质量，进行治理和应用、分析和研判。

技术赋能和制度赋能是徐汇区创新发展的“两翼”，实现“智脑”和“人脑”的高度契合，一方面要运用新的技术，一方面要固化相应的制度。

通过“一体两翼”推动政府运行模式逐步进化成为数据驱动的，从宏观预判到微观执行、从顶层设计到底层实施、从线上到线下无缝衔接的“数字孪生城市”。

二、徐汇数字政府建设路径

我们的路径主要包含“一个主线、两个着力点、三大支撑”，即以政务数据创新应用为主线，以政务服务一网通办、城市运行一网统管为着力点，以新技术应用、一体化标准和机制体制创新为支撑，着力打造整体、在线、共享、协同、高效的数字政府。

（一）一条主线：政务数据的创新应用

一条主线我相信大家看得非常地熟悉，智慧中国年会提出要形成共识，我相信大家现在已经形成共识了，数字非常重要，数据非常宝贵，所以我们把政务数据的创新作为一条主线。这根主线有三个要素：

一是着眼“数据资产”，力推数据资源融合，建设全区大数据资源平台。平台向上对接市大数据资源平台，促进基础库数据的落地，向下联通本区各类数据资源管理系统，实现全区数据资源的横向贯通。

二是着眼“数据交换”（数据只有流通才有市场、有供需对接才有价值），力促全区数据共享交换，完善数据交换共享体系。加强政务数据的集约化管理，统一数据标准，打破数据壁垒，强化数据联动。

三是着眼“数据挖掘”，力主数据分析与挖掘，推进政务数据协同应用。围绕数据的采集、存储、共享、开放、应用环节，充分运用大数据分析与挖掘技术，推进政务数据在政务服务、城区运行中的应用，实现治理模式创新和服务能力提升。如全市率先推进电子证照试点应用，依托市电子证照库，“一秒即可证明我就是我”。目前，实现企业群众最常用的229类电子证照上线试运行，调用15万余次。

当然这三项工作其实是很难的，讲起来容易、做起来难。我个人的理解这三项工作要用好三个头，即榔头、馒头和拳头：（1）数据资产非常难汇聚，采集质量也未必尽人意，所以要有强有力的指挥棒（“榔头”），要有考核权，徐汇区各个部门的信息化项目的立项决定权放在行政服务中心，我们可以决定信息化项目要不要立项，没有进行数据共享交换的项目一概没有财政经费的支撑，当然一些极其敏感的数据除外；（2）数据共享交换要用“馒头”，让大家感受到数据共享交换带来的红利，能够享受到它的甜头，越嚼越有味道；（3）数据挖掘还是要形成“拳头”，挖掘的关键就是产生一个一个数据的场景，数据在手、吃喝不愁，但是谁掌握了数据应用的场景，谁就掌握了未来，谁就掌握了先机。

（二）两大着力点

两个着力点是习总书记到上海考察时指出要抓好的“两张网”——政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”。这“两张网”是两手都要抓，两手都要硬。

1、政务服务“一网通办”

上海“一网通办”是我们营商环境的金字招牌，也是我们的拳头产品，更是徐汇区优化营商环境的一张王牌。

（1）融合线上线下一体化。线上追求淘宝的速度，线下追求星巴克的温度。线上，将区网上政务大厅并入市“一网通办”总门户、区政务服务APP并入“随申办”市民云，实现网上服务统一入口；线下，牵头落实全市“双减半”“双100”工作，通过分步推进、分批实施，率先实现审批事项承诺时限比法定时限平均减少70%，“减材料”比例56%，均超过本市“双减半”的工作要求。

（2）创设“零差别”综合窗口。其实这个大家多有争议，专科医生比全科医生可能更加专业，但我们认为综合窗口是一项倒逼的改革，一是倒逼政务标准化，把老经验转化成标准，固化成数据，活化成智能；二是倒逼政府的协同高效，全面深化改革进入到第三个阶段，系统集成协同高效，综合窗口就是一种新的模式，倒逼政府之间的协同高效。具体我们大力推进了审批“两集中”、受理“零差别”改革，部门行政审批事项向一个科室集中、部门审批科室向区行政服务中心办事大厅集中，将原来83个部门专窗压缩为18个政府综窗，形成“前台零差别受理、中台一键呼叫专业支撑、后台透明工坊分类审批”工作流程，实现“跑一个窗、办所有事”，窗口收件准确率达90%以上，当场办结事项占所有办件量的75%，现场排队等候时间减少三分之一。

（3）布局“家门口”延伸服务。就是我们通过一些自助服务终端，通过网络互通、数据互通、业务互通建立起更多的延伸，让企业市民像网上购物一样就把政务服务的事情办了。我们首创规模化24小时自助服务大厅，覆盖673项事项，并逐步延伸至商圈、园区、银行网点、徐汇滨江等，自去年11月以来，累计提供自助服务14.8万人次，其中非工作日办件量超过2.5万件。

2、城市运行“一网统管”

简单来说，“一网统管”我们做了三件事：第一找准定位，第二做好工作布局，第三确定追求的目标。

（1）坚持“三个中心”定位。徐汇区城市运行管理中心是城市运行的数据中心（数据要拿过来）、城市运行的赋能中心（研究数据）、城市运行的运维中心，充分发挥“平台+舞台”的作用，通过平台连接一切，实现系统互联、数据汇聚，通过舞台充分赋能，助力和集成各部门、街镇应用成效。

（2）构建“一梁四柱”格局。“一梁”即在区层面打造统一的“智慧网格化管理中心”；“四柱”就是基于“智慧网格化管理中心”，推进以城市建管为核心的“大建管”、以公共安全为核心的“大平安”、以市场监管为核心的“大市场”、以民生服务为核心的“大民生”四个系列智能化工程建设。徐汇区城市运行管理中心围绕“一梁四柱”的总体架构进行建设，以数据汇聚共享、系统整合互联为基础，以大数据、人工智能技术为手段，做强“城市云脑”和“神经末梢”，全面提升徐汇城市治理能力和治理水平。

（3）实现“四个全”的目标。①全域感知，构建全区覆盖的智能感知网络，让感知体系“无处不在”；②全息智研，打造“管理规范、技术先进、研判精准”的一体化大数据资源平台，让运行风险“无处可藏”；③全程协同，完善跨领域、跨部门、跨层级的问题协同处置机制，让流转机制“无所不能”；④全时响应，建设“全时覆盖、实时流转、限时处置、及时联动”的工作管理闭环流程，让响应体系“无懈可击”。目前，已围绕四大城市治理领域归集3亿条、近3PB存储量数据，形成2000多个城市体征指标，建成21个应用场景，即将整体启动试运行工作。

（三）三大支撑保障

三大保障和很多专家讲的大同小异，但是各地也有各地的特色。

1、新技术应用创新

政府数字化转型是要玩高科技、玩技术的。结合徐汇区“云、网、数、端”（“云”即云计算的基础设施，“网”即多网融合的政务链路，“数”即集约化建设的数据资源，“端”即智能化的移动终端）技术架构，建设多技术平台融合，构建数字技术的生态链，大力推动人工智能+政务服务，人工智能+智慧治理创新。

（1）推动“人工智能+政务服务”。与本区知名人工智能企业深度合作，设立“人工智能首席服务官”团队，提供智能咨询、智能引导、智能递送、智能预审等服务。开通微信、手机APP等智能移动端，提供办事指南、在线预约、在线咨询、办件查询、网上投诉等服务。建设政务服务知识库及应用平台，已分解事项办理情形约1518种，精准赋能窗口服务、智能预审、在线咨询等线上线下服务。

（2）加快“人工智能+智慧治理”创新。“大平安”持续强化学校周边、医院周边安全管控及特殊人群动态管理等智能化治理举措；“大建管”完善优化渣土车监控管理、公共交通停车管理、垃圾厢房智能监控等场景建设；“大市场”做细做深企业画像、特种设备综合监控、明厨亮灶等改革举措；“大民生”不断提高社工管理、公共服务资源整合等服务水平。

2、一体化标准创新

除了埋头苦干，还要抬头看路。标准其实是固化我们经验非常重要的一种抓手。

（1）建立一套“一网通办”标准应用体系。遵循上海市“一网通办”建设要求与原则，依据徐汇区政务服务现状建立一套徐汇区“一网通办”服务标准规范。建设零差别受理综合窗口服务标准，建立实体大厅智能化服务标准，推出超级政务服务自助终端标准规范，出台“一件事”实施标准化指引等。

（2）建立一套政务数据资源标准规范体系。在遵循现有相关国家标准的基础上，梳理我区现有管理规范及数据标准的建设情况，持续建设徐汇区数据资源标准体系，徐汇区大数据资源平台标准、数据安全标准及数据交换共享标准等。

（3）建立一套网格2.0标准规范体系。在上海市市级178项网格管理标准的基础上，拓展28项个性化管理标准，并联合区、街镇力量，出台《徐汇区街镇网格中心2.0版建设方案》《徐汇区街（镇）城市运行综合管理中心建设标准规范》等文件。

3、机制体制创新

（1）举全区之力，用非常之功，提升整体统筹能级。大家都说信息化工程是一把手工程，我觉得不够，是“一把手”加“一把抓”，徐汇区是区委区政府两个“一把手”共同推动“一网通办”和“一网统管”。徐汇区委、区政府高度一致，充分发挥区“互联网+政务服务”示范区推进工作领导小组的统筹协调作用，成立项目领导小组，由区长方世忠任组长、区委副书记钟晓咏任常务副组长，组织召开了4次领导小组会议，其中第一次会议确定了智慧网格化2.0“一梁四柱”的建设框架，第二次会议提出了12个维度的城市运维体征，第三次会议明确了所有副区长亲临一线指挥，第四次会议检验了智慧网格化2.0建设成效，肯定了项目所取得的阶段性成果。各版块分管副区长基本每周开展一次研讨，推进本领域数据归集，形成闭环应用场景。区委副书记常驻亲自分管、6个区领导全员参与，大幅提升了这项工作的统筹协调。因为它是块难啃的硬骨头，所以需要有这样的组织架构才能保证这项工作久久为功、持续用力。

（2）不破法规破常规，推进“两集中”改革。结合新一轮机构改革，政务服务方面，部门行政审批事项向一个科室集中、部门审批科室向区行政服务中心办事大厅集中；城市治理方面，将部门城市治理人员向一个网格集中、四大领域首席信息官和首席数据分析师向网格中心集中，严格定岗、定责、定人，为推进“政务服务一张网”“城市运行一张网”做好人员和组织架构保障。比如，首次采用“独任审批官”制，取消原先两人“一审一核”流程，改由具备资质的中岛审核官一人完成材料审核与证照发放，为办事企业实现“一人经手、2小时办结、立等可取”。

（3）推行“高效办成一件事”，推进业务流程革命性再造。围绕“高效办成一件事”工作目标，通过“沙盘推演”方式，系统重构政府部门业务流程,实现“一个事项”向“一件事”转变。以“开办系列”为例，已完成“开办饭店”线上线下流程优化方案并全市率先落地实施，实现压缩材料76.5%，跑动次数由8次减到1次，办结时限从45个工作日减至7个工作日。预计年底前可上线试运行其他“开超市”等25个主题。

三、徐汇数字政府建设未来方向

最后面向未来我们准备在数字政府建设当中围绕“三力、四度、六化”进行努力。

（一）三力

其实是围绕“三个中心”（行政服务中心、大数据中心、城市运行中心）。一是行政服务中心要围绕人与企业，通过政务数据治理打造以人与企业全生命周期的便捷服务场景，结合“好差评”管理、考核与反馈制度，打造公众受用的“服务力”；二是大数据中心要围绕政务数据资源从汇聚、分析、应用等环节，构建以业务场景优化升级为核心的“数据力”；三是城市运行中心要围绕城市运行事件为核心的事前、事中、事后构建城市治理与行业监管的“处置力”。

（二）四度

一是提升政府决策的“智能度”。通过数据沉淀与算法模型设计，利用机器学习，实现对常规事件的秒级预判，实现自主式决策。

二是提升政务服务的“便捷度”。通过智能机器人、人脸识别技术以及社会化资源的合作运用，在24小时自助办理的基础上进一步推进更广泛区域与场景的自助式服务。服务要有温度、能把事情办成，还要很方便、触手可及，这是我们行政服务中心要做的3.0，是“指尖上”“家门口”一体化，能在掌上办的掌上办，能在身边办的身边办，能进行充分审核的尽可能充分审核，不需要审批的事项尽量取消审批。其实国务院也提出取消一些审批，不能取消的改备案，改备案后一些环节可以做后补。

三是提升城市治理的“精细度”。城市治理需要更小的管理半径、更快的处置流程、更精细的数据及科技化。通过对城市网格化中心与大数据中心的协同，针对不同场景、事件、部件进行实时化的定向跟踪管理，实现自适应治理。

四是提升政府监管的“柔韧度”。通过信用体系的构建，建立不同行业、领域的企业健康档案，并结合企业的日常运营表现、社会公益贡献等进行数据共享，提供“信用修复”通道，及时发现与预防风险，实现自愈式监管。因为智能，所以我们才能不断地通过一些变量去修复我们的一些问题。

（三）六化

一是围绕大数据中心运营，对政务数据资源进行数据质量提升与数据价值重塑，通过政务服务数据模型设计驱动服务场景，构建政务服务数据产品的“资产化与场景化”。老百姓讲“手中有粮心中不慌”，数据就是我们的重要资产，数据要在场景当中去应用。

二是积极推动行政服务中心3.0升级再造，构建服务入口、服务界面、服务体验的“泛在化与智能化”。让大家无感地服务。比如长三角地区已无感换城，让机器比你还懂你，通过数据的完成可以做到。

三是优化城市网格化综合管理中心的运行机制，实现城市治理的“众包化与精细化”，推动“治理即服务”。这点我看专家讲得不多，其实政府改革、城市治理应遵循群众创造、政企合作、群防群治，众包式是推动城市治理一个重要的未来方向，当然精细化是无止境的，需要不断深耕挖掘提升我们的整体性治理水平。归根结底还是一个总的目标，让政务服务要像淘宝一样方便，城市治理要提高我们的治理体系和治理能力现代化。

我就汇报这些，谢谢大家，请批评指正。

附：国脉“一网通办”核心支撑系统（GDBOS），助力数字政府建设

数字政府2.0操作系统、政务数据体系2.0基础标配、政务服务一体化升级方案。又名“政府数据业务操作系统”（GDBOS）, 是基于国家有关政策要求、各地实践经验、数据体系理论、微服务技术架构，围绕“大数据、大系统、大平台”融合一体思路，为各地数字政府升级而量身打造的一套作业平台。运用数据体系、标准治理、业务再造、组织进化等工具和方式，可从结构、标准、模块架构上对当前政务服务平台体系进行优化、重组和升级。有效适配部委、省、市、县（区）不同层次需求，支撑数据整合共享、政务流程再造和服务模式升级，全面提升政务服务能力，夯实数字政府基础，为国家治理能力现代化提供重要支撑。

依托"产品+数据+标准"框架，构建"标准支撑、数据体系、业务再造、数据治理、管理赋能"五大体系，无缝衔接既有业务系统，有效驱动政务服务整体运作：①落脚在“办成”，把政务数据归集到一个功能性平台，企业和群众只进一扇门就能办成不同领域事项；②综合提升政府政务服务、数据整合与治理能力，并最终实现数字化转型升级与智慧组织进化。

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